河南省畜牧系统服务型执法视野下行政指导问题(2)

2.1 我国行政指导的实施现状

我国在20世纪80年代末，才提出依法行政的原则。中共十八届四中全会明确了全面依法治国的基本格局。截至目前已有200多个法律或决议，700多个行政法规，多个行政规章，行政管理更加法治化，行政监督网络也初步形成。

专家普遍认为，我国行政指导实施中主要表现在行政指导法律规定不够、相互关系不顺、透明度不高、行政自由裁量权不到位、针对的责任不明确等。从我国有关行政指导规定中来看，有以下特点：一是数量不多；二是名称不规范，有“说服”、“建议”、“协商”、“意见”、“期望”、“鼓励”、“奖励”、“帮助”等，很少见到完整地使用“行政指导”的提法；三是大多属于经济行政，在社会管理方面较少；四是事实上的强制力强；五是多数规定都相当抽象，不易实操，难以保证实施的公益目的。

2.2 我国行政指导存在的主要问题

我国行政工作中普遍存在重行政轻立法、重执法轻监督、重机关轻个体、重审批轻监管、重检查轻指导、重部门轻整体、重微观轻宏观等现象，在行政指导方面主要存在的问题是：立法不足，法律依据和规范缺乏，没有行政程序法。水平不高，行政指导易于异化为行政命令，实践中有事实上的强制力的倾向性。程序不规范，一是不按既定程序实施，二是行政参与性、民主性不够，三是操作中不透明、不公开现象严重，监督不健全，缺乏足够的制度设定，没有给行政主体制定行政指导的相关规定。救济不力，对听从行政指导或因指导方的责任造成被指导方合法权益牺牲或损失，不能通过合法途径及时有效地裁断和救济。

3 域外行政指导的经验及其借鉴

3.1 日本行政指导的起源和经验

第二次世界大战之后，日本从美国盟军司令部管理模式中受到启发，即对社会采取行政指导积极方式替代军国强制来实施管理，尊重市场主体权利，搞市场经济，发展重工业、化学工业，进行经济转型企业的产业结构调整，提供管理和服务，效果很好。行政指导是促进日本经济奇迹出现的经验之一。日本的《行政程序法》对行政指导做出了明确规定，是世界上第一部对行政指导加以法律规范的行政程序法，并且很有特色。

3.2 美国行政指导的经验

20世纪70年代后，美国“滞胀”现象凸显，反省凯恩斯主义强行干预破坏市场机制的负面作用，对比较灵活的非强制性的行政指导方式“既有干预效用和调节功能，又柔软简便”的认识逐步由肯定到积极采用和承认为正式法律手段的一种补充，运用于经济与社会管理。

3.3 韩国行政指导的经验

韩国《行政程序法》是继日本之后第二部对行政指导加以专门规定的行政程序法，被广泛使用，效果显著。

域外日本、美国、韩国等国《行政指导制度》《行政程序法》得到了普遍推行，并界定为“非正式的行政手法”，都进行了制度约束或制定法定程序安排，对行政指导的良性运用起到了很好的促进作用，已成为政府积极管理和引导社会经济活动的一种有效的行政方式，行政指导与行政命令、行政契约构成了当代积极行政的基本模式，共同促进社会协调发展，为我国实施行政指导提供了经验性借鉴。

4 完善我国行政指导的对策建议

目前，我国畜牧部门涉及的法律法规主要有《畜牧法》等5部法律、《生猪屠宰管理条例》等14部法规、《动物检疫管理办法》等34部规章。无论是畜禽生产、生猪屠宰，饲料、兽药生产经营，还是肉、蛋、奶等畜产品质量安全，都有相应的法律法规条款规定，涉及的生产经营单元众多，依法监管任务重、责任大、要求严、难度高。河南省畜牧局高度重视法治政府建设工作，始终把依法治牧、法治兴牧作为各项畜牧兽医工作的出发点和落脚点，把依法行政、行政指导贯穿于畜禽生产、惠农政策落实、生产经营秩序规范、消费投诉处理等全过程，强力加以推进，使各项工作都能严格依法依规开展。河南省畜牧局连年来在河南省政府倡导的建设服务型政府工作中表现突出，成绩优异，多次被评为优秀单位。特别是在行政指导方面制度建设到位、系统推动有力、创新措施得当，成效显著，很有借鉴意义。

4.1 强化行政指导的价值引领

法是人民意志和利益的体现，是社会公正、人民权利自由的保障，法治政府应该是为人民服务的政府。《公务员法》中第一项义务就是“全心全意为人民服务，接受人民监督”，要履行道义责任、纪律责任、法律责任和政治责任。习近平总书记讲“行政机关是实施法律法规的主体，要带头严格执法，维护公共利益，人民权益和社会秩序。”当下深化改革之际，需要进一步转变政府职能，推动上层建筑适应经济基础；如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置当中起决定性的作用和更好地发挥政府作用是我们一直研究的课题，以适应市场经济，完善行政指导的各相关法律，规范约束行政指导行为，推进法治化进程，推动法治创新，建设法治型、服务型和效能型政府，打造廉洁型与责任型政府。

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